Natuurbeleid vraagt een andere aanpak dan eerder voorzien

Natuurherstel vraagt, naast goed beheer en uitbreiding van het areaal, om een grotere inzet op ecologisch systeemherstel. Dit vereist een verregaande verandering in de directe omgeving van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) en een gedeeld toekomstbeeld dat in veel gebieden nog ontwikkeld moet worden. Dit zijn enkele conclusies uit het PBL-rapport Lerende Evaluatie Natuurpact 3 met een terugblik op tien jaar natuurbeleid.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in samenwerking met de Wageningen University & Research (WUR) op verzoek van het Rijk en de provincies een lerende evaluatie uitgevoerd van tien jaar Natuurpact. De tien lessen die in deze ‘lerende’ evaluatie worden getrokken zijn ook relevant voor het huidige en toekomstige beleid. Enkele lessen zijn hier onder toegelicht.

Drie ambities

In 2013 spraken Rijk en provincies het Natuurpact af met drie ambities. Het Natuurpact betekende een verregaande decentralisatie van het natuurbeleid van het Rijk naar de provincies. De eerste ambitie was om het Natuurnetwerk Nederland te vergroten door in de periode 2011-2027 80.000 hectare nieuwe natuur te realiseren. Het doel hiervan was om de biodiversiteit te verbeteren. Van de 80.000 ha zijn inmiddels ruim 45.000 ha gerealiseerd. Ondanks grote stappen voorwaarts blijkt de uitvoering meer tijd te kosten dan voorzien.

Volgens de prognoses wordt het doel eind 2027 niet gehaald. Dit komt onder meer doordat de realisatie plaatsvindt op basis van vrijwilligheid en bereidwilligheid. De tweede ambitie betreft natuurherstel. Hiervoor is afgesproken dat een grotere inzet op herstel van het ecologisch systeem nodig is. De recente stapeling van beleid in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) heeft de uitvoering van het natuurbeleid bemoeilijkt en zelfs vertraagd. In het Natuurpact werd ook afgesproken om de natuur beter te verbinden met de economie en met de maatschappij – de derde ambitie. De laatste twee ambities kenden geen concrete doelstellingen en zijn door de provincies op verschillende manieren opgepakt met stimulerend beleid.

Transitie landbouw noodzakelijk voor natuur

Na tien jaar Natuurpact kan worden geconcludeerd dat het natuur- en landbouwbeleid in elkaars verlengde liggen. Om de Natura 2000-doelen te halen is een verregaande verandering van de agrarische bedrijfsvoering nodig, bijvoorbeeld naar een extensieve of natuurinclusieve vorm van landbouw. Boeren hebben daarbij niet alleen duidelijkheid nodig over wat er van hen wordt gevraagd, maar ook financiële ondersteuning en aangepaste regelgeving vanuit het Rijk of de provincie. Dat geldt met name voor agrarische bedrijven in de buurt van natuurgebieden.

Samenwerken als één overheid

In het natuurbeleid streven Rijk en provincies ernaar om te opereren als ‘één overheid’. De uitvoering van het natuurbeleid vindt plaats in specifieke gebieden en regio’s. Deze werkwijze vereist een door Rijk, provincies en betrokkenen in het gebied gedeeld gebiedsgericht toekomstbeeld: waar willen we samen naar toe? Niet alleen voor natuur maar vanuit alle opgaven die in het gebied spelen. In veel gebieden moet dit nog worden ontwikkeld. Dit blijkt lastig omdat zowel het Rijk als de provincies moeilijk tot keuzes komen bij de meervoudigheid van de doelen. Daarnaast sluiten ‘bottom-up’ gebiedsprocessen en ‘top-down’ geformuleerde beleidsdoelen niet automatisch op elkaar aan.

Opmaat naar NPLG

Tien jaar uitvoering van het Natuurpact laat zien dat provincies werk hebben gemaakt van de uitbreiding van het Natuurnetwerk en het verbeteren van de biodiversiteit, maar dat de ambities zoals die in 2013 werden geformuleerd niet gehaald lijken te worden. Wel is het Natuurpact de bouwsteen voor het verder doorontwikkelen van natuurbeleid via het Uitvoeringsprogramma Natuur en het NPLG. Deze PBL-evaluatie laat zien dat er vooral oplossingen en nieuwe werkwijzen zijn verkend binnen de bestaande afspraken. Het toekomstig realiseren van de natuurdoelen via gebiedsprocessen zal bestuurlijk commitment en politieke moed vragen van de provincies en Rijk vanwege conflicterende belangen, omdat tegelijkertijd ook andere doelen moeten worden gehaald (klimaat, landbouw, water).