Hoe komen de provincies aan voldoende grond voor de gebiedsopgaven?

Instrumentarium

We behandelen eerst vijf instrumenten die de provincie kan inzetten als ze zelf niet de eigenaar is van de grond.

1. Kavelruil (vrijwillig)

Kavelruil kan uitkomst bieden in situaties waarin gebiedsopgaven op vrijwillige basis kunnen worden gerealiseerd. Kavelruil is, vanwege het vrijwillige karakter en de korte doorlooptijd van enkele maanden, populair en speelt een belangrijke en onmisbare rol bij landinrichting. Het is een landinrichtingsinstrument om opstallen en gronden te ruilen.

Hierbij gelden onder meer de volgende voorwaarden: minimaal drie eigenaren komen overeen dat ze in het landelijk gebied gelegen onroerende zaken samenvoegen, in een kavelruilovereenkomst opnemen en onderling bij notariële kavelruilakte verdelen. Provincies kunnen het kavelruilproces faciliteren door de kosten geheel of gedeeltelijk voor hun rekening te nemen. Verkrijging van onroerende zaken via kavelruil is tevens vrijgesteld van overdrachtsbelasting. De fiscale vrijstelling fungeert als een soort ‘smeerolie’ in het verkavelingsproces. Er zijn bijvoorbeeld ook bedrijfsverplaatsingen door middel van kavelruil mogelijk.

Binnen het NPLG kan kavelruil op laagdrempelige en efficiënte wijze worden ingezet om, op basis van vrijwilligheid, de gewenste inrichting van het buitengebied te bereiken. Slagkracht, snelheid en een korte doorlooptijd zijn daarbij de sleutelwoorden.

2. Herverkaveling (gedwongen)

Herverkaveling vindt plaats vanuit de overheid, heeft een gedwongen karakter en kan worden doorgevoerd tegen de wil van de grondeigenaren. Nadat de provincie de herverkaveling heeft opgenomen in een inrichtingsprogramma en -besluit, kan Gedeputeerde Staten op dwingende wijze gronden in een gebied samenvoegen, het gebied opnieuw verdelen in kavels en die kavels toewijzen aan eigenaren. Dit dient meestal om de agrarische structuur te verbeteren, bijvoorbeeld door versnippering tegen te gaan en de afstand tussen huis- en veldkavels te verkorten. Daartoe moet de provincie een ruilplan opstellen, met een lijst van belanghebbenden en een plan van toedeling. Daarna kunnen de belanghebbenden in een wenszitting hun wensen naar voren brengen, waarna de provincie een plan van toedeling opstelt en Gedeputeerde Staten een ruilplan vaststelt. Daartegen kan beroep worden aangetekend. Daarna wordt een ruilacte opgemaakt door de notaris.

Het gebruik van herverkaveling is de laatste jaren afgenomen, maar de provincies passen wel steeds vaker mengvormen toe van herverkaveling en kavelruil. Vaak begint een provincie met een kavelruilproces, met herverkaveling als ‘stok achter de deur’. Ook herverkaveling kan zeker een nuttige rol spelen binnen het NPLG, als alternatief voor onteigening. De lange(re) duur van inzet van dit instrument moet dan wel op de koop toe worden genomen.

3. Voorkeursrecht; het recht op eerste koop

De gemeenteraad, Provinciale Staten en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties kunnen op agrarische onroerende zaken een voorkeursrecht vestigen om die als eerste te mogen kopen. De eigenaren van de onroerende zaak (of rechthebbenden van een beperkt recht) zijn niet verplicht om te verkopen, maar als ze willen verkopen dan moeten ze de onroerende zaak op enkele uitzonderingen na (zoals vervreemding binnen familie) eerst aanbieden aan de betreffende overheid en daarmee in onderhandeling treden. Dat hoeft alleen niet als de overheid afziet van aankoop. In dat geval kan de eigenaar de onroerende zaak vrij verkopen gedurende een periode van 3 jaar. Het voorkeursrecht blijft dan echter wel bestaan; het kan onder omstandigheden automatisch doorlopen tot een periode van maximaal 16 jaar en 3 maanden.

Het ‘bevoegde gezag’ kan een voorkeursrecht vestigen op basis van een omgevingsvisie, of op basis van de voorkeursrechtbeschikking zelf, waarin een nieuwe functie is toebedacht. De nieuwe functie moet wel een niet-agrarische zijn. Als de onderhandeling tussen partijen niet tot overeenstemming leidt, kan een uitgebreide prijsvaststellingsprocedure bij de rechtbank volgen. In dat geval is de marktprijs het uitgangspunt.

Als passief grondbeleidsinstrument is het voorkeursrecht goed in te zetten binnen het NPLG. Groot nadeel is wel dat als de gronden waar het voorkeursrecht op ziet niet worden vervreemd, de overheid niets kan ondernemen. Met anticiperend grondbeleid waarbij voorkeursrecht wordt gevestigd op boerenbedrijven zonder opvolger kan dit mogelijkheden geven om met inzet van andere instrumenten zoals kavelruil de benodigde gronden te verwerven.

4. Onteigening

Voor het algemeen belang kunnen uitsluitend onroerende zaken (zoals grond en bouwwerken) worden onteigend als daarvoor een grondslag, noodzaak en urgentie aanwezig zijn. De grondslag kan zijn een omgevingsplan, een omgevingsvergunning of een projectbesluit, waarbij de huidige eigenaar niet zelf de gewenste functie wil of kan realiseren. Bij onteigening kunnen ook bestaande vergunningen worden ingetrokken voor zover die aan de onroerende zaak zijn gekoppeld.

Nadat de overheid een besluit tot onteigening heeft genomen (de onteigeningsbeschikking) wordt deze via een zogenaamde bekrachtigingsprocedure aan de bestuursrechter voorgelegd. De vordering van de eigendom van de onteigende vindt niet meer plaats via een gerechtelijke procedure. De onteigenende overheid verzoekt een notaris een onteigeningsakte te passeren (afdeling 11.4 Omgevingswet). In de Omgevingswet zijn voorwaarden opgenomen waaraan een notaris moet toetsen voordat hij kan overgaan tot het passeren van de onteigeningsakte. Eén van de voorwaarden is dat er door een civiele rechter in de zogeheten schadeloosstellingsprocedure minimaal een voorlopige schadeloosstelling is bepaald en deze door de overheid is betaald.

Door de onteigening verkrijgt de nieuwe eigenaar de eigendom van de onroerende zaak, ‘vrij van alle met betrekking tot de zaak bestaande lasten en rechten’. Dit betekent dat alle rechten die niet in de onteigeningsakte staan vermeld vervallen, zoals rechten van erfpacht en opstal, huurovereenkomsten en pachtovereenkomsten.

Los van eventuele (politieke en maatschappelijke) gevoeligheden omtrent dit instrument kan onteigening, vanwege de doorzettingsmacht en de volledige schadeloosstelling van de onteigende, zeker een nuttige rol spelen binnen het NPLG.

5. Opkopen op de markt

Naast het inzetten van de hiervoor beschreven dwingende instrumenten uit de Omgevingswet kunnen provincies ook meedingen op de vrije markt om grondposities te verwerven. Hiervoor is geen vastomlijnd kader beschikbaar. Provincies en gemeenten werken vaak op basis van een eigen grondbeleidsplan waarin de opgaven worden gelegitimeerd. Bij anticiperend grondbeleid proberen provincies niet alleen gronden te verwerven voor specifieke taken, maar bijvoorbeeld ook strategische ruilgronden. De procedures daarvoor zijn in principe transparant en marktconform. Door hierin terughoudend op te treden kan een al te grote marktverstoring, c.q. prijsopdrijvend effect worden vermeden. Het uitoefenen van een marktvraag heeft immers een prijseffect tot gevolg. Opkopen op de markt, hoewel kapitaalintensief, kan zeker een goede bijdrage leveren aan doelrealisatie binnen het NPLG.

Eigendom en realisatieopgaven via pacht

Bij drie van de bovenvermelde instrumenten (onteigening, voorkeursrecht en opkoop) wordt de provincie eigenaar van de grond en/of gebouwen. Daarbij kunnen onteigening en voorkeursrecht alleen worden ingezet voor niet-agrarische functies, zoals natuurontwikkeling. Daarbij is het vrijwel nooit de bedoeling dat de provincie zelf de (nieuwe) functie realiseert en/of er duurzaam het beheer over voert. Om de opgaven te realiseren zijn provincies dus afhankelijk van andere partijen aan wie de provincie de gronden weer verkoopt. Dat kan op verschillende manieren, elk gebonden aan een specifieke set van spelregels.Daarnaast zijn er mogelijkheden voor de provincies om (agrarische) gronden en gebouwen in gebruik uit te geven. Dat vindt voornamelijk plaats via het instrument pacht.

In Nederlands is van oudsher een pachtinstrumentarium beschikbaar om boeren zonder veel eigen vermogen en/of grond in hun bedrijfsvoering te kunnen ondersteunen. Sinds 2007 is het aantal pachtconstructies aangevuld met enkele geliberaliseerde pachtvormen. De nieuwe pachtvormen kunnen gebruikt worden voor het maken van beheerafspraken. Daarvan zijn inmiddels diverse voorbeelden waarin een puntensysteem de leidraad vormt voor gewenst beheer, gekoppeld aan een gunning van lange-termijn pacht en eventueel een korting op de pachtprijs. Hieronder worden enkele recente voorbeelden gegeven.

Doelen grondbeleid

Het grondbeleid kan meerdere doelen dienen. Onder meer de verdere invulling van het natuurbeleid; de realisatie van het stikstofbeleid (denk aan extensivering en uitplaatsing van piekbelasters); landbouwstructuurbeleid (verplaatsen boerderijen); waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water) en toegang tot land voor zij-instromers (tegengaan van vergrijzing in landbouw).

Aanvullende regels

Elk instrument is, wanneer het door de overheid wordt ingezet, gebonden aan aanvullende regels; wat mag er wel en niet?

1. In het Didam-arrest van 26 november 2021 oordeelde de Hoge Raad dat overheden niet meer een-op-een grond mogen verkopen. Andere gegadigden moeten kunnen meedingen.
2. Het Altmark-arrest. Hoeveel geld mag een provincie aan een natuur-inclusieve boer geven voordat het staatssteun wordt? Daar worstelen provincies mee. Geld van overheden voor boeren kan worden aangeduid als marktverstoring, maar er zijn uitzonderingen mogelijk die de provincies dan goed moeten onderbouwen.
3. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het fair play beginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De bestuursrechter kan een genomen besluit door een bestuursorgaan of een lagere regeling toetsen aan deze beginselen.

Voorkeur provincies en effectiviteit

De provincies geven nu de voorkeur aan vrijwillige en marktgedreven instrumenten; dus vrijwillige kavelruil en opkopen van vrijkomende grond en die opnemen in de provinciale grondbank. De vraag is of hiermee de doelstellingen in de gebiedsprocessen (stikstofreductie, uitbreiding natuur, groenblauwe dooradering, natuur-inclusieve landbouw) gehaald kunnen worden. Er is voor de doelstellingen in het NPLG veel meer grond nodig dan in het verleden door de Dienst Landelijk Gebied daarvoor werd verworven.

Het Planbureau voor de Leefomgeving schrijft hierover in 2024: ‘’Om een indruk te krijgen van de omvang van de totale opgave om (minimaal) 165.000 hectare via gebiedsprocessen te extensiveren is het nuttig een parallel met het verleden te trekken. Zo verwierf de Dienst Landelijk Gebied in haar actieve periode eerder circa 8.000 hectare per jaar voor gebiedsprocessen, wat een factor drie tot vier hoger ligt dan de huidige agrarische grondaankoop van alle overheden samen. De ambitie om in 2035 165.000 hectare geëxtensiveerde landbouwgrond via vrijwillige afwaardering of gebiedsprocessen te realiseren vergt dus een onwaarschijnlijke schaal-sprong, waarvoor aanzienlijk meer tijd nodig zal zijn.”

Conclusies

We stellen vast dat het de overheid met het huidige instrumentarium niet gaat lukken om zo’n groot areaal grond te verwerven voor het NPLG, maar de overheid hoeft niet per se eigenaar te worden van deze grond. Via duurzame pachtconstructies en regionale grondbanken kan de overheid zeggenschap houden over wat er met de grond gebeurt.

Daartoe moeten de provincies exact in kaart brengen waar landbouwgrond moet worden geëxtensiveerd; en hoe, door natuurlijk verloop of vrijwillige regelingen, deze grond kan worden opgekocht of geherwaardeerd. Daarna kunnen ze in kaart brengen welke grond op andere wijze moet worden verkregen en wat het beste (minst ingrijpende) middel hiervoor is.

Daarbij moeten de provincies ook oog hebben voor onbedoelde effecten. Zo zijn de regels voor uitgifte van publieke gronden door het Didam-arrest aangepast. Dat leidt er toe dat bestaande pachtcontracten van biologische en agro-ecologische landbouwbedrijven niet automatische worden verlengd, waardoor meerdere biologische bedrijven worden bedreigd in hun voortbestaan. Selectiecriteria kunnen dit voorkomen. Verder kunnen selectiecriteria voor publieke gronden worden opgesteld om jonge boeren en zij-instromers in de landbouw te ondersteunen.